农户眼中的精准扶贫政策及改进路径思考 

文 | 曹军会 （西北农林科技大学团委书记、博士）

精准扶贫工作开展以来，在减贫、脱贫工作方面取得瞩目成就。2013年至2016年4年间，每年农村贫困人口减少都超过1000万人，累计脱贫5564万人；贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，下降5.7个百分点。同时，也意味着易脱贫群体已经基本脱贫，剩下的多为脱贫难、返贫易、常规脱贫手段难以奏效的深度贫困群体。实现2020年全面脱贫摘帽时间紧、任务重、难度大，尤其现阶段的脱贫工作面临着诸多新的挑战：一是在新常态的背景下，经济增速放缓，去产能等供给侧结构性调整政策的加强，对以资源性传统产业和劳动密集型产业为支柱的部分县域经济造成一定冲击，部分脱贫人口可能面临着返贫压力；二是随着农业供给侧改革深入推进，我国农业支持政策正从增产导向到竞争力导向转型，农业生产面临结构性调整。农业伴随着转型阵痛，将面临更多的市场风险，未脱贫群体的脱贫难度加大；三是我国农业生产成本仍处在上升通道，人力成本和土地成本快速上涨，玉米、小麦、水稻等大宗农产品面临成本“地板”和价格“天花板”的双重挤压，国内外粮食价格倒挂常态化，传统的农业生产经营增收乏力。

在此背景下，从农户的角度对当前的精准扶贫政策落实情况、减贫效果等方面进行评价，找出精准扶贫方略改进路径，从而让“自上而下”的精准扶贫政策在“自下而上”中找准落脚点，对于破解精准扶贫方略实施难题有着重要的现实意义。

为了培养我校学生关注政策、贴近民生的学习态度，拓宽大学生的研究视野，促进农林相关专业学生服务社会，西北农林科技大学团委在2016年开展精准扶贫入户调研专项社会实践活动中，组织大学生调研员，先后深入全国27省800个村，针对精准扶贫政策认知情况、精准扶贫政策落实情况、精准扶贫政策参与情况、精准扶贫政策效果评价及政策诉求等内容六个部分进行问卷调研。共发放问卷6000份，回收5238份，有效问卷5117份。以下分析数据皆来自此次调研。

（一）精准扶贫政策宣传力度不够，仍需普及到户

在政策认知方面，精准扶贫政策实施的地区一般位于资源贫乏、交通不畅、基础设施不完善区域，因此受现实条件的限制，政策认知程度较低。调研数据显示，在调研区域内，对精准扶贫政策比较关注或非常关注的农户有1923人，所占比重为37.57%，对精准扶贫政策不太了解或基本不了解的农户有2875人，占比为56.19%。

对于农户的政策认知渠道，25.74%的受访农户的政策信息获取途径是村民会议、村委会公示或通知，20.26%的受访农户主要通过电视新闻，18.71%的受访农户通过手机上网获取。这表明村民委员会作为基层自治组织，在政策的宣传和执行上，依然发挥着主要作用。同时，农户政策获取渠道表现出多元化的特征，电视、手机、网络等现代手段正日益取代报纸和村民间的相互传达等传统信息获取方式，成为农户了解政策的重要途径。

（二）精准扶贫政策重视程度较高，落实问题突出

精准扶贫作为国家的一项重大方略，从中央到地方都高度重视，明确省市县乡村五级责任制。截至调研时，61.68%的受访农户所在村有上级委派“第一书记”，57.38%的受访农户所在村有驻村帮扶工作队，这说明地方层面对于精准扶贫政策落实重视程度较高，也取得了明显的进展。如70.43%的受访农户认为扶贫项目针对了当地的实际状况，62.78%的受访农户表示当地政府及相关部门对扶贫资金、物资、项目等相关扶贫信息进行了公示。

同时，调研也发现精准扶贫政策落实中存在一些突出问题：一是扶贫资源漏掉、错置问题突出。57.17%的受访农户表示扶贫项目存在漏掉一些贫困家庭或是错置给非贫困家庭的情况，大家认为造成这种情况的主要原因在于部分非贫困家庭通过各种非正当关系获得扶贫资源，一些贫困家庭不知道具体扶贫项目，还有一些扶贫项目设置门槛较高，农户无力参与的情况；二是政策宣传力度不够，信息不对称造成一些贫困户知情度低；三是户均扶贫资金少，扶贫资金分散且待有效整合，不能真正实现脱贫；四是政策监督不到位，扶贫资金被截留、抵扣或挪用；五是扶贫项目少、参与程序复杂，农户参与有困难，并且扶贫人才不足，造成扶贫资源浪费。

（三）农户致贫原因多样，政策参与程度低

致贫原因方面，从全部样本数据来看，致贫原因的按照排序来看，缺少脱贫项目和因学致贫为农户选择的第一、第二原因，远高于其他选项。其他致贫原因按照排序依次为：基础设施落后、生产条件差，因婚致贫，因病致贫，生态条件差，缺乏劳动力，赡养老人负担重，意外致贫（自然灾害或突发事件）。在东、中、西部进行区域间对比可以发现，一是在三个区域内，缺少脱贫项目和因学致贫都是最主要的致贫原因，对于贫困地区农户，即便免除了基础教育费用，子女教育依然是其家庭较大开支；二是因婚致贫在东部及中部地区表现更为突出，这与近年来尤其贫困地区男女比例失调以及中东部人口流动增加导致婚嫁彩礼等费用高昂有重要关系；三是基础设施不完善、生产生活条件差在西部及中部表现突出，并呈现从东部到西部依次递增，这与其区域的自然生态条件以及经济发展水平密切相关，也说明贫困地区的生产发展基础薄弱；四是因病致贫在所有三个区域中皆为重要致贫原因，虽然当前农村医保全面覆盖，但是大病支出对于贫困区域农户依然负担较重。

（四）精准扶贫政策效果初现，扶贫方式尚待改进

小康不小康，关键看老乡。总体看来，农户对精准扶贫政策正面评价较高，仍存在政策落实问题，帮扶措施及精准度仍待提高。调研数据显示，仅有14.51%的农户对政策总体评价为比较差或非常差，40.8%的农户对精准扶贫政策比较满意或非常满意，有2183个农户认为当地的生产生活条件和社会事业显著改善，占受访农户的42.61%，1456个农户表示农村贫困人口大幅减少，少数农户表示当地的生态环境建设有着明显的效果。这些扶贫效果的显现，与精准扶贫政策的推进力度及中央“绿水青山就是金山银山”的发展理念有着重要关系。

对于精准扶贫政策实施效果评价中，仍有44.69%的受访农户认为一般，这与产业扶贫、教育扶贫等手段实施时间较短，成效尚未充分显现有关。同时地方政府对政策的重视程度、惠农政策落实情况也影响到农户的评价。在政策的具体执行中，部分地区仍存在着对于基层扶贫重视度不够，宣传力度不足的情况。受访农户中有23.71%表示当地政府对精准扶贫重视程度比较差或者非常差，惠农政策的基层落实情况评价相对较好，41.19%的受访农户认为落实情况非常好或比较好，但仍有45%的受访农户认为扶贫政策的基层落实情况一般。从精准扶贫政策对家庭帮助情况来看，29.58%的受访农户认为帮助效果较好或者非常好，但是仍存在43.43%的受访农户认为帮助效果一般。在问及当前家庭最迫切需要的是什么时，30.27%的受访农户认为自己家庭当前最迫切需要提供资金扶持，表明“造血”仍需“输血”，农民脱贫仍需大量资金支持；22.71%的农户表示需要就业机会，贫困地区劳动力因受教育水平较低，专业技能不足，在转移就业中存在诸多困难；21.13%的农户表示需要技术帮扶，同时16.06%的农户仍存在生活困难，迫切需要社会保障的完善。此外，在农户评价的数据统计中发现，建档立卡户的整体评价高于农户整体评价水平，尤其在对于家庭帮助状况一项中，43.24%的建档立卡户都表示对家庭有很大帮助或较大帮助，仅有14.98%的建档立卡户表示帮助较小或非常小。这表明精准扶贫政策对农户的家庭状况改善发挥作用明显，尤其对于收入较低群体，这也表明继续深入推进精准扶贫政策，加大扶贫力度、扩大政策受惠范围现实意义重大。

（五）农户脱贫意愿强烈，公共服务难以满足需求

政策诉求方面，在精准扶贫方略实施中，农户对于“六个精准”的关注度存在差异。样本数据表明，农户最关心的是扶贫对象精准。基层在贫困户识别和退出过程中有简单化操作的问题，存在着仅用收入作为衡量标准、用村民投票方式决定是否享受低保等情况，方法简单粗糙缺少针对性；其次为扶贫资金使用精准、扶贫项目精准。扶贫资金是“高压线”，更是贫困户的“救命钱”，精准使用扶贫资金，应避免传统的“大水漫灌”和“撒胡椒面”的扶贫方式，提高资金使用效益，让贫困户充分享受政策红利。而帮扶措施精准、脱贫成效精准、因村派人精准方面，仍需进一步改进，尤其帮扶措施精准对于当地农户有着重要意义。对于农户期望政策改进内容方面，值得关注的是，有54.0%的受访农户认为需要进一步加大扶贫力度、精准度更高，46.8%的受访农户认为需要更及时、更深入的政策宣传，分别超过或接近一半受访农户。而加强扶贫资金审计和政策执行监督、改变扶贫方式提高自主脱贫能力、引进企业社会组织等多元扶贫主体、加强贫困状况监测都超过了调研样本量的四分之一，为有针对的改进政策重点提供直接参考。关于受访家庭下一步的脱贫打算，最主要的方式仍是通过外出务工和在当地发展种养殖业，分别占受访农户的33.6%和26.6%，之后依次为学习致富技术、做小生意、申请低保、农家乐等，这也对精准扶贫政策提出方向性要求：对于有意向转移就业的农户为其提供技能培训和就业机会；为有意愿在当地发展种养殖业的农户创造条件，为其提供种养殖业补贴或种苗禽畜，加快村组及入户道路、农田改造等基础设施建设；为有意愿从事服务业的农户提供金融资金支持，完善社会保障，推进教育扶贫。

（一）创新扶贫政策宣传方式，提高政策普及程度

调研结果表明，加大政策宣传力度，提高政策普及程度，对于提高农户参与精准扶贫项目积极性和避免扶贫资源的错置、漏置等问题有着重要意义。创新精准扶贫政策宣传方式需要从以下两方面着手推进：一方面把传统政策宣传方式与现代新媒体相结合。在贫困地区，受现实条件限制，传统的村民委员会、电视媒体、亲戚邻居仍是最重要的政策获取途径，同时也应注意到，手机、网络等信息化渠道在农户获取信息方面的作用正日渐凸显。把传统政策宣传方式与现代信息渠道相结合，通过基层组织、电视媒体等传统途径营造浓厚扶贫氛围，同时通过短信、微信平台、互联网等媒介及时发布新的扶贫政策和扶贫动态；另一方面要明确宣传对象，做到政策宣传精准。精准扶贫政策的最主要受众为贫困群体，基层组织在政策宣传时要主动摸底排查，一对一、面对面确保政策宣传到户，确保符合政策条件农户的对相关扶贫项目及政策优惠的知情，有针对性地指导帮扶的贫困户选择合适的扶持政策进行创收脱贫。

（二）扩大基层扶贫资金使用自主权，促进资金精准落实

调研数据显示，农户角度精准扶贫政策落实存在的重要问题就是户均扶贫资金少，不能实现真正脱贫及政策监督不到位，扶贫资金被截留、抵扣和挪用。精准扶贫政策施行如何整合资源、靶向精准，需要完善目标导向的扶贫激励机制：一要整合资源、形成合力。创新扶贫资源使用方式，由多头分散向统筹集中转变，精准扶贫深入推进要整合各类资源，建立项目整合机制和部门协作机制把扶贫整村推进、以工代赈、财政奖补、危房改造、道路建设、交通安全、文化和教育、卫生等项目资金整合起来、统筹使用，有效扩大项目资金的使用效益，形成“多条渠道进水、一个龙头出水”的工作合力，集中力量实现精准脱贫；二要扩大基层项目资金使用自主权。项目精准与否，基层最有发言权。贫困村村民更清楚他们受益最直接、最有效的项目，在具体扶贫项目的审批立项过程中，应赋予县级部门更灵活的项目资金自主权、调配权，允许其根据贫困地区最为迫切的现实需求，因地制宜适度增加扶贫资金使用灵活性，同时给贫困地区村民选择对贫困户增收和生产生活条件改善作用显著的扶贫项目，“自上而下”与“自下而上”相结合。在目标导向下，赋予地方脱贫资源使用自主权对地方因地制宜、“精准滴灌”有着重要的激励作用，也能满足不同区域、不同条件的扶贫需要。截至2016年12月底，虽然资金使用管理权和项目审批权到县比例从2015年的75%提高到95%，但仍需拓展其它行业部门的资金管理权下放范围；三是加大扶贫专项资金、项目监管力度。在扩大基层扶贫部门的资金使用与人事管理权限的同时，建立资金项目常态化、多元化的监督检查机制，强化省、市部门的监管，上级部门可通过督查、纪检或第三方评估的方式来强化资金监管力度，进一步加大违纪违法行为惩处力度。同时完善扶贫资金和项目公示制度，接受人民群众监督，让资金项目在阳光下运行。

（三）以兜底扶贫为保障，能力扶贫重在提供发展机会

精准扶贫实际就是科学扶贫。在完善精准扶贫机制的过程中，要把兜底扶贫与能力扶贫相结合。其内涵在于：第一，兜底扶贫要依据不同致贫原因，有所扶有所不扶。一方面要有所扶：对于丧失劳动力、无力承担家庭开支的贫困群体和“三留”中缺乏关爱照顾的群体，要应保尽保、应扶尽扶；对于因病致贫、返贫的农户，要加大健康扶贫力度，让农民“看得起病、看得好病、看得上病、少生病”；对于因灾致贫返贫的农户，及时纳入救助范围，保障其基本生活等。在医保、新农合方面给予更多扶持。另一方面要有所不扶：扶贫不扶懒、扶贫不扶愚。在调研中，少数贫困农户“等、靠、要”思想严重，传统的“救济式扶贫”难以奏效。对于这类贫困户，要创新扶贫方式，实行参与式扶贫，倡导勤劳致富风尚。同时长期推行教育扶贫，扶贫扶志、扶贫扶智，让贫困地区的适龄儿童接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。第二，能力扶贫重在参与，提供发展机会。数据表明，农户对于精准扶贫项目有着较高的参与意愿。在推进精准扶贫工作过程中，要积极倡导参与式扶贫，通过参与培养发展项目、生产技术、资金管理、适应市场等能力，从而实现“授之以渔”。政府层面通过项目、资金、基础设施建设等措施，为农户提供发展机会，共享改革红利。

（四）因地制宜，创新产业扶贫方式

产业扶贫要跳出“铁杆庄稼”的传统套路，树立市场经济思维、特色思维。一要发展绿色产业。贫困地区一般处在生态、自然资源富集区域，对于具有良好的生态资源和旅游资源的区域，在完善基础设施的基础上，可以利用生态资源条件，依靠绿水青山资源，开发独特生态产品，扶持碳汇、新能源、环保、生态旅游、特色种养及加工、养老健康等绿色产业集群，把“绿水青山”打造成“金山银山”，让贫困区域农户成为生态产品的供给者。二是推动股权经济，要让自然资产、国家投入等变成农民股权，让农民的资产收益参与产业发展，从而“资源变股权、资金变股金、农民变股民”，增强贫困区域农村发展的内生动力，加快脱贫致富步伐；三是要推动贫困区域一二三产业融合发展。精准扶贫既要为贫困农户“输血”，短期内通过高强度的资金、项目支持，让农户得以脱贫。同时也要为农户“造血”，通过三产融合促进传统种养产业升级，把更多二三产业产值留在农村，从而通过产业发展形成益贫性增长机制，稳定农民收入。

（五）强化公共服务，为农户脱贫创造条件

贫困区域一般处在交通不便、基础设施落后区域，对于基础设施改善有着较为迫切的愿望。政府层面要为农户脱贫创造条件：一是要继续完善基础设是建设。对于贫困地区的基础设施建设，要锚向精准、靶向需求，根据农户意愿，加强村组及入户道路建设、住房改造或重建、农田改造等建设力度；二要完善公共服务。为适宜生产地区农户提供产前、产中、产后服务市场，通过金融支持撬动社会资本参与精准扶贫、精准脱贫，通过建设“互联网+”信息化平台推动邮政扶贫等新型扶贫方式，根据需要可采取政府购买服务，打通精准扶贫“最后一公里”；三要加强扶贫人才队伍建设。精准扶贫即为科学扶贫、高效扶贫，与传统“救济式扶贫”不同，需要专职专业的队伍来开展工作。当前，各地方都有相应的专职扶贫工作队伍，但是专职不等于专业，扶贫队伍同样面临着“治理贫困”。从而相当部分资产被变现挥霍或者损失，扶贫资金难见收益。这要求扶贫队伍建设要提升专业水平，通过结合高校、党校、技能培训机构等对扶贫队伍进行培训，着重扶贫实操方面的培训，迅速提高现有扶贫队伍的专业技能。同时，要加大对农村能人建设的引领和投入，通过政府支持，充分发挥农民专业合作社等农民合作经济组织的作用，同时完善生产性社会化服务，为扶贫项目的实施和管理也提供服务支撑。此外，治理贫困要避免出现操之过急的“数字脱贫”、“假脱贫”现象，可在有条件地区建设精准扶贫试验区、示范区等，创新扶贫方式，探索稳定脱贫长效机制，打破“扶贫—脱贫—返贫—再扶贫”的恶性循环，巩固扶贫成果，推进扶贫体制机制改革。